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习近平总书记强调，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”“有多少汤泡多少馍”。
近日，国务院办公厅印发《落实水资源刚性约束制度考核办法》（以下简称“考核办法”），自印发之日起施行。这是对各省（自治区、直辖市）人民政府落实水资源刚性约束制度情况开展考核的重要制度性文件。
随着考核办法出台，从2013年开始的实行最严格水资源管理制度考核将被替代。为何出台考核办法？新的考核办法有哪些变化？背后有哪些考量？
更加突出以水定城、以水定地、以水定人、以水定产
政策是如何演变的？水利部水资源管理司综合处处长马超参与了考核办法的具体起草工作，他介绍，2012年，国务院印发关于实行最严格水资源管理制度的意见，2013年，国务院办公厅发文明确国务院对各省份落实最严格水资源管理制度情况进行考核。
实行最严格水资源管理制度考核，有力推动全国用水总量、用水效率等控制目标全面完成，河湖生态环境持续改善，水资源节约集约利用水平不断提升。“十四五”时期，在我国经济总量连跨大台阶、粮食产量连年丰收的情况下，全社会用水总量总体稳定在6100亿立方米以内。
夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡是我国基本水情。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，生活、生产、生态都对水资源有较大需求。一些地方过度开发利用水资源，加剧供需矛盾，导致河道断流、湖泊萎缩、地下水位下降等问题，影响经济社会可持续发展。
根据水资源的新形势新变化新情况，“十四五”规划纲要提出建立水资源刚性约束制度。党的二十届三中全会《决定》明确要求落实水资源刚性约束制度。为切实发挥考核“指挥棒”作用，推动制度从“建立”到“落实”，实行最严格水资源管理制度考核逐步调整为落实水资源刚性约束制度考核。
“与原先相比，水资源刚性约束制度除进一步强化对用水总量和用水效率的管控外，更加突出‘四水四定’（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产），特别强调推动经济社会发展量水而行、健全水资源节约集约利用机制、健全水资源超载治理机制、强化监督管理。”马超介绍。
为做好考核办法起草，水利部牵头对10多个部门、各流域管理机构和省级水行政主管部门开展书面调研，征集意见建议；深入江苏、宁夏等地区实地调研。“有的地区提出要进一步突出以水而定、量水而行，将水资源刚性约束要求更加充分地体现在相关规划决策和建设项目布局当中。有的建议更加注重水资源日常监管，运用信息化手段提高考核效能，为基层减负。这些意见都被吸纳到考核办法中。”马超介绍。
据悉，考核办法主要内容共18条及指标附件，与原先相比，考核内容上发生了一定变化。
在目标完成情况上，考核办法保留用水总量和用水效率控制目标，新增水资源保护和超载治理目标，删除水功能区水质达标率控制目标。在措施落实情况上，考核办法由原来的用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等4项修改为经济社会发展量水而行、水资源节约集约利用、水资源保护和超载治理、水资源监管、责任落实和改革创新5项。
将可用水量作为经济社会发展用水的边界，推动以水定需
考核办法明确的考核内容主要体现在21项一级考核指标上。
“四水四定”，关键前提是“定水”，将各区域可用水量作为经济社会发展用水的边界。考核办法将“水资源开发利用总量控制目标完成情况”纳入考核内容，就是“定水”的一个重要体现。
“定水”后，要促进城、地、人、产与水资源条件相协调，考核办法围绕“推动经济社会发展量水而行”，设置了“以水而定确定产业布局”“因水制宜开展农业生产”“工业发展与水资源条件相协调”“以水而定推进城市发展和国土绿化”4个一级考核指标，目的是推动以水定需，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。
“把这些考虑归结起来，其实就是‘有多少汤泡多少馍’。”马超说。
宁夏地处黄河中上游。黄河水之于宁夏的发展，正是“汤”和“馍”的关系。
如何“定水”？宁夏按照国家明确的总量指标，细化明确各市县（区）可用水量，作为水资源开发利用的边界条件。宁夏回族自治区水利厅有关负责人介绍，根据可用水量，按照“四水四定”原则，明确农业灌溉面积原则上稳定在1200万亩规模以内，城镇开发边界控制在1486.39平方公里等，在此基础上优化调整产业结构。比如，在确保粮食产量的前提下，压减水稻等高耗水作物种植面积，改种玉米等节水高效作物，严格限制布局高耗水工业项目等。
“四水四定”，关键靠“节水”。考核办法将“用水效率控制目标完成情况”作为体现节水的主要目标纳入考核内容，并围绕“水资源节约集约利用”，设置“农业节水增效制度政策体系”“工业节水减排制度政策体系”“城镇节水降损制度政策体系”落实情况以及“节水政策支持和机制保障”4个一级考核指标，力求减少水资源消耗，提升用水效率，以节约用水扩大发展空间。
山东德州一度因用水量过大，被列为黄河水资源超载区。“我们先后实施17项国家和省级试点，拧紧‘水龙头’。”德州市水利局局长李守学说，从过去每年用黄河水15亿立方米，到如今降到9.77亿立方米，德州靠节水摘掉“超载区”帽子。
“考核办法出台后，‘金箍’更紧了，要求我们坚持节水优先，‘以水而定、量水而行’。”李守学表示。
落实水资源刚性约束制度，还要加强水资源保护，着力解决水资源过度开发利用问题。考核办法围绕“水资源保护和超载治理”设置“地表水资源保护情况”“地下水治理保护情况”“河湖长制落实情况”“饮用水水源地保护情况”4个一级考核指标。各地要坚持以流域为单元，紧盯河道断流、湖泊萎缩、地下水超采等问题，追根溯源、重点治理，还水于河、还水于地下，让河流恢复生命、流域重现生机。
永定河连续3年全年全线有水、漳河连续5年全线水流贯通、北京80余处泉眼复涌……海河流域“有河皆干、有水皆污”状况得到根本性扭转。“我们将把考核工作和日常监管结合起来，持续提升信息化监管水平，加强对取用水情况、河湖有水情况、生态流量保障、地下水‘双控’指标落实等的监管，同时做到‘无事不扰’。”水利部海河水利委员会水资源节约与保护处处长梅传书介绍。
考核结果划分为4个等级，将作为领导班子综合考核评价的重要参考
如何做好新老考核办法的衔接？
一方面，坚持循序渐进的原则。水利部会同有关部门在组织制定2024年度和2025年度最严格水资源管理制度考核方案时，已逐步将落实水资源刚性约束制度有关任务内容纳入考核，比如河湖生态流量达标情况、地下水水位达标情况、可用水量确定情况、规划水资源论证落实情况等。
另一方面，考虑到各省（自治区、直辖市）2025年已按照原考核办法落实有关工作，2025年度实行最严格水资源管理制度考核方案已印发实施，因此新考核办法印发后，水利部仍将会同有关部门按照原考核办法组织做好2025年度实行最严格水资源管理制度考核工作，力争2026年6月底前将考核结果报送国务院。
“2026年，各省（自治区、直辖市）将按照考核办法落实有关工作，水利部将会同有关部门制定2026年度落实水资源刚性约束制度考核方案，组织做好2026年度考核工作。”马超介绍。
考核评定采用评分法，满分为100分，结果划分为优秀、良好、合格、不合格4个等级。落实水资源刚性约束制度不力导致水资源状况恶化的省份，年度考核结果不得评为良好及以上等级。年度考核结果交由干部主管部门作为对各省（自治区、直辖市）人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要参考。
水利部水资源管理司负责人介绍，考核办法的出台和实施，将进一步推进水资源刚性约束制度落实落地，强化水资源节约集约安全利用，使有限的水资源有效支撑和保障高质量发展。（记者 王浩）
《人民日报》（2026年01月25日02版）
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